[보상실무] 손실보상의 절차

손실보상의 절차

가. 손실보상의 대상

손실보상의 대상은 역사적으로 볼 때 각기 그 시대적인 요구를 반영하여 변화를 거듭하고 있으며, 이것은 사람(대인보상)에서 물건(대물보상)으로, 물건에서 생활(생활보상)로 변화하고 있다고 할 수 있으며, 현재 우리법제는 대물보상을 근간으로 하면서 복리국가적 관점에 기초를 두고 생활보상을 지향하고 있다.

나. 손실보상의 대상인 공익사업

공공사업주체가 용지를 취득하여 사업을 시행하기 위해서는 당해사업이 공익사업이어야 한다. 여기서 공익사업이라 함은 토지보상법에서 정하는 사업으로 종전의 토지수용법 제3조에서 예시적으로 열거한 사업과 공특법 제2조 제2호에서는 공공사업을 토지수용법 제3조의 규정에 의하여 토지를 수용할 수 있는 사업과 토지구획정리사업, 재개발사업, 농지개량사업으로 규정하고 있었다. 이러한 공익사업은 공․사익간의 이익형량 결과 공익성이 인정된 사업을 말한다.

종래에는 공익성을 엄격히 해석하여 공익사업 역시 한정적으로 해석하였으나, 현대 복리국가에서는 공공복리증진이 국가의 책무로 인정되면서 공익사업의 유형이 점차 확대되는 경향에 있다. 새로이 제정된 토지보상법은 헌법 제23조 제3항의 “공공필요”에 의한 구체적 표현으로 기존의 공공사업에서 이미 경쟁체제에 있는 제철․비료․석유관련사업․전자․조선에 관한 사업을 공익사업에서 제외하였으며, 종전에 법률 또는 법률의 위임에 의한 명령에 의하여 시설하는 사회교육이나 학예에 관한 사업을 법률에 의해 시행하는 학교․도서관․박물관 및 미술관에 관한 사업으로 변경하였다.

☞ 개별법에서 사업인정을 의제하고 있는 경우는 도로법 등 약 47개 법이 있다.

다. 손실보상의 원칙과 목적물

공익사업을 위해 토지 등을 취득하기 위한 손실보상의 일반적인 원칙은 법원리적 규정으로 종전의 법규가 이를 규정하고 있지 않고 있었으나, 일반적으로  사업시행자(기업자)보상의 원칙, 현금보상의 원칙, 사전보상의 원칙, 개별보상의 원칙, 개발이익과의 상계금지의 원칙, 동일인 소유토지 동시보상의 원칙 등이 통용되고 있었다. 그러나 이러한 원칙들은 정당보상의 원칙의 한계를 규정하는 법원리적 규정으로 보기에는 무리가 있었다. 왜냐하면 채권보상이 허용되고 사업지구의 단계별 보상이 불가피하며, 개별 보상의 원칙 역시 근저당권이나 지상권 등 예외적인 권리가 많기 때문이다. 따라서 법원리적이고 일반적인 손실보상의 원칙은 오히려 보상가격의 결정에 관한 현황보상의 원칙이나 개발이익배제 보상의 원칙 등이 손실보상의 원칙으로 적합하다는 이론이 제기되고 있었다.

이러한 점을 고려하여 새로이 제정된 토지보상법은 동법 제 6장 제 1절에서 사업시행자보상의 원칙, 사전보상의 원칙, 현금보상의 원칙, 개인별보상의 원칙, 일괄보상의 원칙, 사업시행이익과의 상계금지의 원칙 등 이제까지 학설로 제기된 손실보상의 일반적 원칙을 선언적으로 규정하고 있다. 그러나 이러한 규정들이 헌법 제 23조 제 3항이 정하고 있는 정당보상의 구체적 실현규정이라고 보기는 어렵다. 왜냐하면 이들 규정이 정당보상의 한계를 모두 규정하고 있다고 보기는 어렵기 때문이다. 따라서 정당보상의 의미를 완전보상으로 해석하고 이를 구체화하기 위한 보상 실무에 있어서는 이들 원칙이외에도 현황보상의 원칙, 개발이익배제보상의 원칙, 생활보상의 원칙 등을 참작하여 보상대상 물건과 보상대상자를 조사하여야 한다. 이러한 의미에서 보상대상 물건과 보상대상자는 그 사회가 처한 정치․경제․사회․문화적 여건에 따라 변화되는 것이며, 이러한 점에서 보상법규는 해석을 통한 운용이 불가피하다고 할 수 있다.

 

토지보상법 제 2 조와 제 3 조는 손실보상의 목적물을 “토지등”이라고 규정하고 토지 소유권 및 이에 관한 소유권외의 권리, 토지와 함께 공익사업을 위하여 필요로 하는 입목, 건물 기타 토지에 정착한 물건 및 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권․어업권 또는 물의 사용에 관한 권리, 토지에 속한 흙․돌․모래 또는 자갈에 관한 권리라고 규정하고 있다. 수용목적물은 비례의 원칙상 공익사업에 필요한 최소한도로 제한되어야 한다. 그러나 형평성의 요구에 합치되거나 피 수용자의 권리보호에 기여한다고 인정되는 일정한 경우에는 공용수용의 필요한도를 넘어서 수용하는 것이 인정된다.(목적물의 확장)

라. 손실보상의 절차

토지보상법이 제정되기 전에는 공특법에 의한 협의 보상절차와 토지수용법에 의한 수용보상 절차로 이원화 되어 있어 토지․물건조서작성→보상계획 공고․열람→보상액 산정→협의→사업인정→토지․물건조서작성→재협의→수용재결의 절차에 의하도록 되어 있었다.

제정된 토지보상법은 이러한 절차를 간소화하기 위하여 토지․물건조서작성→보상계획 공고․열람→보상액 산정→협의→사업인정→수용재결의 절차로 일원화하였다. 따라서 사업인정 후에 토지․물건조서의 내용에 변동이 없으면 재협의 절차를 생략하고 수용재결 절차에 들어갈 수 있도록 했다. 다만, 토지소유자나 사업시행자 중 일방이 재협의를 요구하는 경우에는 재협의를 하도록 함으로써 절차의 일원화에 따른 공익사업의 원활화이외에 피보상자의 권익보호도 도모하고 있다. 이러한 보상절차의 간소화는 토지․물건에 관한 조사가 기초적인 절차를 구성하기 때문에 사업인정 전 협의매수 단계에서 타인 토지에 대한 출입을 보장하여야 한다. 따라서 토지보상법은 동법 제 9, 15, 26, 68 조에서 이를 명문으로 규정하고 있다. 이외에도 새로이 제정된 토지보상법은 입회공무원 날인제도의 폐지, 토지소유자의 감정평가업자 추천제도 도입, 감정평가서 심사제도 도입, 재평가 가격의 가격시점 보상제도로의 변경, 부당 평가가격 조사제도의 도입, 보상전문기관제도 도입, 보상협의회의 임의기관화 등 주요 절차를 개선하였다.

 

(1) 기본조사

 

기본조사는 보상 대상인 토지․물건의 조사와 소유자를 조사하는 것으로 생활보상이나 간접보상 대상자를 조사함으로써 토지물건조사를 확정하기 위한 사전적인 절차이다. 『기본조사』는 법률상의 용어는 아니나 각종 직접보상대상 물건과 기타보상대상에 관한 공부조사 및 현지 실측조사를 거쳐 보상의 종류를 분류․검토하는 보상초기 업무로서, 용지보상을 위하여 일정기간 수행하는 기본자료 수집․정리활동 그 자체를 통칭하는 의미한다. 기본조사 결과는 관계 법령에 의한 사업승인신청, 토지․물건조서작성, 보상금 산정, 협의보상 및 수용재결업무, 소송업무, 이주 및 생활대책수립등 용지업무 전반에 걸쳐 기초자료가 되는 것으로서 조사된 내용에 따라 관련업무의 효율성과 적정성을 크게 좌우한다. 기본조사는 장차 보상업무를 수행함에 있어 합리적인 가치결정과 기타 관련대책 마련을 돕기 위한 근본자료가 된다는 점에서 단순 기능적 수준의 업무가 아니라, 실무적인 경험과 정확한 판단력을 바탕으로 숙련된 조사기법의 체계를 갖추어야 하는 대단히 중요한 업무분야라고 할 수 있다.

☞ 토지․물건조서는 사업인정 전의 임의적 절차로서의 성격과 사업인정 후의 필수적 절차로 나뉜다.

 

예컨대, 관련공부에 의한 기초조사를 아무리 충실히 하였다하더라도 현지조사가 제대로 이루어지지 아니하면 이를 수시로 재확인해야 하거나, 경우에 따라서는  일제히 재조사가 필요하게 되는 등 인적․시간적 낭비는 물론 용지업무를 비능률적으로 수행하게 되어 결국에는 사업지연의 결과를 초래할 수 있다. 또한 목적물의 소유자나 점유자가 조사업무에 대체로 협조했음에도 불구하고 조사된 내용이 일관성 없이 부실하다면 주민들로부터 신뢰를 잃게되어 끊임없이 민원을 유발하는 요인이 될 수 있으며,  더욱이 보상담당자가 바뀌었을 경우 충실하게 조사된 기존의 자료에 대한 중요성을 한층 절감하게 된다. 

☞ 지장물의 경우 공부상에 등재된 수량에 불구하고 실제 현황이 존중되며, 등재되지 아니 하였거나 등재할 수 없더라도 현황 조사된 수량 등에 대한 공람 절차를 거침으로서 법적인 효력을 부여받고 일응 대항력을 갖추게 된다.

기본조사는 공공사업에 편입되는 토지 등의 소유자․관계인  기타 손실을 입게되는 자 및 보상의 종류에 따라서 구체적․개별적으로 행하여야 한다. 모든 보상업무는 기본조사에서부터 시작되며, 사업시행자와 피보상자는 기본조사의 결과를 기초로 하여 손실보상에 관한 공․사법상의 권리․의무를 가지게 된다. 기본조사는 결국 피보상자가 입게되는 손실을 조사하는 절차로, 일관성․공정성․형평성이 유지되어야 한다.

 ① 토지조서의 작성

사업시행자는 공공사업이 확정되면 지적도(1/600~1/1200)에 보 상 대상물건인 토지를 표시한 용지도를 작성하여야 한다. 토지조서의 작성 은 우선 용지도에 의하여 지역별로 지번을 추출하고, 지적공부를 발급 받 아 지목과 면적, 소유자의 주소․성명을 기입한다. 소유권 등의 권리관계 는 등기부를 발급받아 지적공부와 부합여부를 확인하고, 소유권이외의 권리도 그 사실을 기입한다. 토지의 보상은 지적공부상의 지목과 관계없이 현황을 보상하므로 현실 이용상황별로 그 면적을 실측하여 기입한다. 

  ② 물건조서의 작성

물건조서는 공공사업에 편입되는 토지 위에 정착한 건물, 공작물, 입죽목, 분묘 등 지장물건과 광업권, 어업권, 영업권, 농기구 등 보상대상 물건별로 작성하여야 한다. 작성시 유의할 사항으로는 건물은 허가유무와는 관계없이 조사하며, 면적은 실측면적을 기준으로 한다. 입죽목은 지번별로 조사하되, 과수 등 수익수와 용재림을 구분하며, 그 취득 또는 이식의 여부 도 결정하여야 한다. 영업권은 업종에 따라 영업의 폐지와 휴업보상으로 할 것인가를 결정하여야 한다. 

(2) 보상계획의 공고․통지 및 열람

      

사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성이 끝나면 그 조서와 보상의 시기․방법 및 절차와 열람의 시기․장소 등을 기재한 보상계획을 주요 일간신문에 공고하고 대상물건의 소유자 또는 권리자에게 개별통지 하여야 한다. 다만 대상물건의 소유자 등이 20인 이하일 경우에는 공고를 생략할 수 있다. 보상계획을 공고 또는 통지한 때에는 그 내용을 14일이상 일반에 게 열람시켜야 한다. 다만 사업지역이 넓거나 사업시행자가 행정청이 아닌 경우에는 관할 시․군․구청장에게 열람을 의뢰할 수 있다. 대상물건의 소유자 등은 토지조서 및 물건조서의 내용에 이의가 있을 때에는 열람기간 내에 사업시행자 또는 시․군․구청장에게 이의를 제기할 수 있으며, 사업시행자는 이의신청에 대한 사실여부를 조사하여  이유가 있다고 인정될 경우에는 시정조치를 하여야 한다.

(3) 보상액 산정

       

보상대상물건이 확정되고 주민의견이 수렴되면 사업시행자는 2인이상의 감정평가업자에게 평가를 의뢰한다. 다만, 토지소유자가 요청하는 경우에는 사업시행자가 의뢰하는 감정평가 업자이외에 토지소유자가 추천한 감정평가업자의 평가를 거쳐야 한다. 보상액의 산정은 각 감정평가업자가 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다. 이 경우 평가서는 보상평가이후 1년이 경과(가격시점 기준)할 때까지 계약이 체결되지 아니하면 재평가하여 보상액을 산정하여야 한다. 종전의 토지수용법은 평가서 유효기간이 경과하여 재평가한 보상금액이 당초의 평가액보다 낮을 때, 당초의 평가액으로 보상한다고 규정하고 있었으나, 새로이 제정된 토지보상법은 보상이 가격시점을 기준으로 한다는 동법 제 67조 제 1 항의 원칙에 따라 재평가액의 산술평균치로 보상하도록 하고 있다.

사업시행자는 위법․부당한 평가에 관한 사유를 명시하여 재평가를 요구하여야 한다. 또한 재평가를 요구할 수 없는 사유가 있거나, 평가액 중 최고 평가액이 최저평가액의 130%를 초과하는 경우 또는 평가서 유효기간이 도과한 경우에는 다른 2인의 평가업자(토지소유자 추천 평가를 거친 경우에는 다시 추천 받아야 한다)의 재평가 금액을 산술 평균하여 보상한다. 그러나 대상물건중 문화재 등과 같이 평가에 고도의 경험과 지식을 요하는 물건에 대하여는 사업시행자의 승인을 받아 전문용역기관의 자문 또는 용역을 거쳐 평가할 수 있다. 이사비, 이농비, 이장비, 주거비 등 별도의 기준에 의하여 보상액이 산정되는 것은 사업시행자가 직접 산정한다.

(4) 사업인정

토지수용은 특정한 공익사업 기타 복리행정상의 목적을 위하여 타인 의 특정한 토지 등이 필요한 경우 토지소유자의 의사에 불구하고 기업자가 일련의 법적 절차를 거쳐 강제로 이를 취득하는 물적공용부담을 말한다. 따라서 토지수용은 사유재산권에 대한 중대한 침해를 수반하므로 기업자가 토지수용을 하기 위해서는 반드시 법에서 정하고 있는 절차를 거쳐야 하며, 만약 절차의 일부라도 생략되는 경우에는 흠결있는 재결로서 수용 자체가 무효로 되거나 취소사유가 된다.

      

사업인정은 협의취득이 불가능한 경우에 기업자에게 강제취득할 수 있는 권한을 부여하는 수용의 1단계 절차이다. 즉, 특정한 공익사업이 토지수용법 제3조의 공익사업에 해당되는 경우 기업자로 하여금 법에서 정한 일련의 절차를 거쳐 수용을 할 수 있는 권한을 부여하는 행정행위이다. 사업인정은 공보에 고시한 날로부터 다음의 효력이 발생한다. 

 

① 기업자에 대한 수용권의 발생

② 수용대상물의 확정

③ 관계인의 범위한정

④ 토지의 보전의무발생

⑤ 협의성립 확인신청권

⑥ 토지․물건 조사권

 

 그러나 사업인정은 고시후 1년이 지나도록 수용재결을 신청하지 않거나 사업의 폐지․변경 등으로 토지를 수용할 필요가 없게되어 사업의 폐지․변경의 고시를 한 때에는 그 효력이 상실된다.

(5) 수용재결

재결은 협의불성립 및 협의불능의 경우에 보상금의 지급 또는 공탁을 조건으로 수용의 효과를 완성시켜주는 형성적 행정처분으로서 수용의 마지막 절차이다. 수용재결의 신청은 사업시행자만이 가능하며, 토지소유자 등은 기업자에 대하여 재결신청을 조속히 할 것을 청구할 수 있다. 재결신청은 사업인정 고시 후 1년 이내에 신청하여야 하며 1년이 경과된 후에도 재결신청이 없으면 사업인정은 그 효력이 상실된다. 다만, 개별법에서 특례를 정한 경우에는 그 기간 내에 신청이 가능하다. 사업시행자가 부당히 재결신청을 지연시킴으로서 소유자 등이 불이익을 받는 사례가 없도록 하기 위하여  피수용자에게 재결신청청구제도를 두고 있다. 사업시행자는 청구받은 날로부터 2월내에 재결신청을 하여야 하고 2월이 경과되어 재결신청을 한 경우에는 경과기간에 대하여 연25%의 법정이자를 보상금에 가산하여 지급하여야 한다.

수용재결은 준사법적 합의제 행정기관인 토지수용위원회에서 행한다. 토지수용위원회는 건설교통부에 중앙토지수용위원회, 시․도에 지방토지수용위원회가 설치되어 있다. 기업자가 국가, 시․도지사이거나 또는 사업시행지역이 2개 이상의 시․도에 걸쳐있는 경우의 재결기관은 중앙토지수용위원회가 되고, 그 외에는 각 지방토지수용위원회가 재결기관이 된다. 재결신청을 받은 토지수용위원회는 토지소재지 시․군․구에 신청서 등을 송부하여 공고하고, 공고한 날로부터 2주간 일반에게 열람하여야 하며,  공고의뢰를 받은 시․군․구의 장은 이를 게시판에 공고하고 토지소유자 등에게 개별통지를 하여야 한다. 토지수용위원회는 심의에 필요한 자료 등을 징구한 후 보상평가를 위하여 감정평가법인 중에서 2개소를 선정(단 기업자가 협의매수를 위하여 의뢰한 평가기관은 제외)하여 평가 의뢰한다. 토지수용위원회는 보상평가가 완료되면 심의개시를 위한 안건을 작성하고 심의기일과 장소를 기업자, 소유자 및 관계인에게 통보한다. 재결심의는 불고불리의 원칙이 적용되어 당사자가 주장하지 아니한 사항은 심의할 수 없다. 다만 보상금에 대하여는 증액재결이 가능하다. 재결서는 문서로 작성하여 기업자, 소유자 및 관계인 등에게 우송한다. 

                     

재결로서 공용수용의 절차는 종결되고 일정한 조건아래 재결의 내용에 따라 수용권자와 피수용자에게 공용수용의 효과가 발생된다. 기업자는 재결서에서 정한 수용의 시기까지 보상금을 지급하거나 공탁하여야 하는 바, 이는 수용의 정지조건으로 보상금의 지급․공탁을 조건으로 수용의 효과가 발생한다. 보상금은 토지소유자 및 관계인에게 직접 보상금을 지급하여야 하나 다음의 사유가 있을 경우에는 보상금을 공탁할 수 있다.

 

① 보상금을 받을 자가 수령을 거부하거나 수령할 수 없을 때

② 기업자가 과실없이 보상금을 받을 자를 알 수 없을 때

③ 기업자가 관할토지수용위원회의 재결에 대하여 불복이 있을 때(이 경우 기업자는 자기의 예정보상금을 지급하고 재결된 보상금액과의 차액을 공탁하여야 한다)

④ 압류 또는 가압류에 의하여 보상금 지급이 금지되었을 때

      

기업자는 수용의 시기까지 보상금을 지급 또는 공탁함으로서 대상물에 대한 권리를 원시취득하며, 토지소유자 및 관계인의 권리는 소멸된다. 따라서 별도의 이전등기를 요하지 아니하나 처분 시에는 이를 등기하여야 한다. 또한 등기의 경우에도 특례가 인정되어 토지소유자 및 관계인의 협력 없이도 단독으로 등기신청을 할 수 있다. 수용토지와 그 위에 있는 물건은 수용의 시기까지 기업자에게 인도하거나 이전하여야 한다. 만약 그러한 의무를 이행하지 않을 경우 기업자는 시․도 및 시․군․구의 장에게 대집행을 의뢰할 수 있다. 사법상 계약에 있어 위험부담은 매도인이 부담하나, 수용에 따른 위험부담은 기업자에게 이전한다. 따라서 재결후 수용목적물이 멸실 또는 훼손되었을 경우 기업자는 손실보상금을 지급하여야 한다.   

(6) 수용재결에 대한 불복

수용재결에 대하여 불복이 있는 경우, 종전에는 행정심판법에 대한 특례로서 토지수용법에 의한 이의신청을 거친 재재결(이의재결)에 대하여 행정소송을 제기하고, 처분청인 중앙토지수용위원회가 소송의 피고로 참여하도록 되어 있었다. 그러나 이러한 이의재결 전치주의가 소송을 제기하기 위한 절차에 지나지 않고, 사업시행자를 대상으로 하는 보상금 증감청구소송의 경우에도 중앙토지수용위원회를 필수적 당사자로 함으로써 소송경제상 매우 불합리한 결과가 초래되었다.

따라서 토지보상법은 관할 토지수용위원회의 재결이 있는 경우 당사자는 선택적으로 중앙토지수용위원회에 이의신청을 제기한 후 행정소송을 제기하거나 이러한 절차를 거치지 아니 하고 행정소송을 제기할 수 있도록 함으로써 이의재결 전치주의를 폐지하였다. 이러한 실질적 당사자주의는 토지수용위원회의 재결에 대해서도 그대로 적용되어, 소송이 재결자체에 대한 부분이 아닌 단순한 보상금증감소송인 경우 재결청을 당사자에서 배제하고 사업시행자와 피보상자간의 당사자 소송으로 바꾸었다. 물론 수용재결의 경우 이의신청이나 소송을 제기하더라도 재결의 효력이 정지되지는 않는다는 집행부정지의 원칙은 그대로 유지되고 있다. 수용재결에 대하여 이의가 있는 사업시행자 또는 피수용자는 수용 재결서의 송달을 받은 날로부터 60일 이내에, 이의신청에 대한 재결은 30일 이내에 행정소송을 제기할 수 있으며, 사업시행자는 보상금을 공탁하여야 한다. 이 경우 피수용자는  소송종결시까지 보상금을 수령할 수 없다.

※ 행정법원(해당 지방법원 본원) → 고등법원 → 대법원